Aspectos legales del acceso motorizado al medio natural

La Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, sustituyó a la antigua Ley de Montes del 53 y también derogó la Ley 81/68 de Incendios Forestales y es la norma básica que más ha dado que hablar a los usuarios de motos, quad y todo terreno en los últimos años. La antigua Ley de Montes no regulaba expresamente la circulación de vehículos por el monte, competencia de las comunidades autónomas, aunque establecía la posibilidad de restringir o prohibir la circulación de vehículos y personas por algunas zonas si el alto riesgo de incendios forestales así lo aconsejara. A raíz de la modificación de la Ley las cosas, al menos desde el punto de vista estrictamente legal, han dado un giro importante que, a fecha de hoy, y después del desconcierto por la falta de información, hay disparidad de criterios en su aplicación. Con la modificación de la Ley se introdujo, de forma definitiva, un concepto nuevo para la circulación de vehículos por el monte al señalar en uno de sus artículos que “la circulación de vehículos a motor por pistas forestales situadas fuera de la red de carreteras quedará limitada a las servidumbres de paso que hubiera lugar, la gestión agroforestal y las labores de vigilancia y extinción de las Administraciones Públicas competentes. Excepcionalmente, podrá autorizarse por la Administración Forestal el tránsito abierto motorizado cuando se compruebe la adecuación del vial, la correcta señalización del acceso, la aceptación por los titulares, la asunción del mantenimiento y de la responsabilidad civil” Se limita, por lo tanto, si hacemos una interpretación estricta, la circulación de vehículos a las pistas forestales que tengan servidumbre de paso. Pero, aún siendo deseable, la Administración no concreta lo que es una “pista forestal” y tampoco ahonda en el término “servidumbre de paso”, quedando fuera de una definición meridiana también, el concepto de “red de carreteras”.

¿cómo se diferencia una pista forestal de un camino rural, un camino vecinal o una carretera sin asfaltar?

Malamente se podrá comenzar a aplicar la legislación si no tenemos claros los conceptos que se regulan. Por poner un ejemplo: ¿cómo se diferencia una pista forestal de un camino rural, un camino vecinal o una carretera sin asfaltar? Éste no es asunto baladí pues es el primer asunto que hay que tener claro para la aplicación de esta normativa. Algunos ayuntamientos tienen su propia regulación sobre caminos, estableciendo una serie de categorías con sus correspondientes usos y restricciones. Aquí podemos encontrar definiciones y glosarios pero, ¿qué ocurre cuando, como en la mayoría de los casos, no es así? Tan sólo algunas CC.AA. han definido en su legislación lo que es un pista forestal pero no parece lógico el acudir a normas autonómicas o locales para la aplicación de una ley de carácter estatal. En cuanto al segundo punto, “las servidumbre de paso que hubiera lugar”, acudimos directamente al Código Civil, que es donde se regulan y se describen las servidumbres. Éste nos da una serie de normas al respecto y nos desglosa los distintos tipos de servidumbre que existen. Para no ahondar en demasía en el tema diremos que las servidumbres pueden ser continuas, (uso constante), y discontinuas, (uso inconstante). Desde el punto de vista de su apariencia pueden ser aparentes o no aparentes, es decir, o se ve o no se ve. Hay dos formas de adquirir servidumbre sobre una finca: – que se establezca por Ley – por la voluntad del propietario Se denominan servidumbres legales y servidumbres voluntarias.

Los caminos públicos son bienes de dominio público que han gozado siempre de derecho y servidumbre de paso, salvo legislación específica, (zonas protegidas, vías pecuarias, etc.). La propia Administración forestal, cuando redacta un proyecto de actuación en el monte, (repoblaciones, tratamientos selvícolas, etc.), en el apartado correspondiente a “cargas y limitaciones”, dentro del epígrafe “Situación Legal” suele señalar, si el monte no está sujeto a ninguna servidumbre específica, un texto genérico que, más o menos, viene a decir que en la zona donde se van a a efectuar los trabajos “no existen ocupaciones, cargas o servidumbre”, añadiendo a renglón seguido “exceptuando las correspondientes a los caminos públicos”. Es decir que es la propia administración forestal, a través de la consejería del ramo, la que reconoce de forma pública y oficial que los caminos públicos gozan de servidumbre de paso.

la propia administración forestal reconoce que los caminos públicos gozan de servidumbre de paso

Por último, y para seguir acotando interpretaciones de la Ley, acudimos al Ministerio de Fomento en busca de una explicación o aclaración somera sobre las “red de carreteras”. La respuesta de este organismo es que, si queremos saber si un vial pertenece o no a la red de carreteras debemos de acudir a las Administraciones que tienen su gestión. Es decir, para saber a qué grupo legal pertenece tal o cual pista forestal, camino rural o camino vecinal primero debemos saber qué administración tiene su gestión y luego preguntarles si dicho vial está incluído en alguna red de carreteras local o regional. Todo esto que parece absurdo, en realidad lo es sin ningún género de dudas. La interpretación de la Ley queda en manos, únicamente, de los servicios jurídicos de la consejería correspondiente, en ausencia, como he mencionado, de legislación específica de acceso motorizado al medio natural. Los usuarios, los sufridos administrados se encuentran con que no saben si la actividad que realizan es legal o no y los encargados de aplicar la legislación en el campo tienen dos opciones: inhibirse y mirar para otro lado o denunciar a los usuarios a discrección, con una dudosa base legal y sin la completa seguridad de si lo que están haciendo luego será respaldado por su consejería. La opción más común por parte de la Adminstración ha sido la de mirarse unos a otros con cara de circunstancias y, ante las reiteradas solicitudes de aclaración por parte de los agentes forestales y usuarios, han dado la callada por respuesta sin que nadie sepa muy bien qué decir. Como resultado obtenemos que con la promulgación de esta Ley no se contentó ni a los grupos conservacionistas que venían demandando una normativa en este sentido, ni a los usuarios del mundo del motor, (quads, motos, 4×4…), que vieron la Ley de Montes como un ataque frontal a su actividad sin que quepa ninguna alternativa.

Hasta aquí la interpretación que yo le doy al asunto. Pero mi amigo J.L. Felgueroso, abogado, tiene una interpretación que quizá sea más adecuda, sobre todo en lo tocante a las servidumbres de paso:

Partimos del artículo 54 bis de la Ley 43/2003, de 21 de marzo, de Montes:



1. El acceso público a los montes podrá ser objeto de regulación por las Administraciones Públicas competentes.

2. La circulación con vehículos amotor por pistas forestales situadas fuera de la red de carreteras quedará limitada a las servidumbres de paso que hubiera lugar, la gestión agroforestal y las labores de vigilancia y extinción de las Administraciones Públicas competentes. Excepcionalmente, podrá autorizarse por la Administración Forestal el tránsito abierto motorizado cuando se compruebe la adecuación del vial, la correcta señalización del acceso, la aceptación por los titulares, la asunción del mantenimiento y de la responsabilidad civil.

3. El acceso de personas ajenas a la vigilancia, extinción y gestión podrá limitarse en las zonas de alto riesgo previstas en el artículo cuando el riesgo de incendio así lo aconseje, haciéndose público este extremo de forma fehaciente



Primer problema: el acceso público a los montes podrá ser objeto de regulación por las Administraciones Públicas competentes. Según los art. 7 a 9 de la Ley tienen competencias desde la Administración General del Estado a los Ayuntamientos, con lo que nos encontramos con una maraña legislativa y cualquier opinión de tipo genérico debe quedar supeditada a la existencia de regulaciones locales.

Segundo problema: el que apuntas en el artículo ¿que es una pista forestal? El art. 6, que contiene las definiciones, no dice nada al respecto. Pero nos define “forestal”: todo aquello relativo a los montes. Debemos ir al art, 5, “concepto de monte”:

1. A los efectos de esta Ley, se entiende por monte todo terreno en el que vegetan especies forestales arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación, que cumplan o puedan cumplir funciones ambientales, protectoras, productoras, culturales, paisajísticas o recreativas.
Tienen también la consideración de monte: a) Los terrenos yermos, roquedos y arenales .
b) Las construcciones e infraestructuras destinadas al servicio del monte en el que se ubican. c) Los terrenos agrícolas abandonados que cumplan las condiciones y plazos que determine la Comunidad Autónoma, y siempre que hayan adquirido signos inequívocos de su estado forestal d) Todo terreno que, sin reunir las características descritas anteriormente, se adscriba a la finalidad de ser repoblado o transformado al uso forestal, de conformidad con la normativa aplicable. e) Los enclaves forestales en terrenos agrícolas con la superficie mínima determinada por la Comunidad Autónoma.

2. No tienen la consideración de monte: a) Los terrenos dedicados al cultivo agrícola. b) Los terrenos urbanos y aquellos otros que excluya la Comunidad Autónoma en su normativa forestal y urbanística.

3. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con las características de su territorio, podrán determinar la dimensión de la unidad administrativa mínima que será considerada monte a los efectos de la aplicación de esta Ley. 

Por lo tanto, podría defenderse que una pista que lleve a una finca agrícola, aunque esté en el monte, no es pista forestal. En Asturias, los terrenos dedicados a pradería ¿son fincas agrícolas? Si “vegetan”, como dice el art. 5,.no; en otro caso, sí.

Centrándonos en el tema de las servidumbres de paso, si vamos al Código Civil hay varios tipos de servidumbres: 1) Las servidumbres legales. Hay varias servidumbres legales de paso: riberas de los ríos, saca de agua y abrevadero, finca enclavada, cañada, cordel, vereda, descansadero y majada. Cada una tiene su regulación específica. Unas tienen por objeto la utilidad pública y sus beneficiarios son indeterminados, pero solo se pueden utilizar para el uso previsto. Por ejemplo, la de ribera de río. Otras se establecen en beneficio de particulares. En este caso solo puede usarla el beneficiario. Por ejemplo, la de finca encalvada. Algunas incluirían el paso de vehículo pero otras no, pero solo para el uso previsto o los beneficiarios de esa servidumbre en concreto. El resto los usuarios no. 2) Las servidumbres voluntarias. Este tipo de servidumbres solo existen entre fincas. Las servidumbre de paso de este tipo se limitan a dar paso a una finca sobre otras fincas ajenas. El único beneficiario que puede utilizarla es el titular de la finca dominante. 

Es muy habitual en Asturias, como consecuencia del minifundismo, la existencia de caminos de servicio o caminos servideros. Son caminos originariamente trazados sobre fincas privadas para dar servicio a otras fincas, como consecuencia de sucesivas divisiones de fincas y herencias. En muchos casos este origen privado se ha desvanecido y hoy son caminos abiertos. A pesar de su apariencia de camino público, son verdaderas fincas privadas gravadas con una servidumbre de paso a favor de determinadas fincas exclusivamente. Son habitual origen de conflictos sobre su titularidad. 3) Las servidumbres personales. Son las establecidas a favor de una persona o una comunidad. El Código Civil cita la de pastos y leñas. Pero en virtud del principio de libertad de pactos se han reconocido otras como el derecho de caza o el de labranza. 

Pero como en los casos anteriores, estas servidumbres recaen sobre fincas determinadas y su uso está limitado por el objeto del servidumbre y a favor de sus beneficiarios.

El Código Civil no nos habla del derecho de paso a favor de todo el mundo ni de cualquier uso.



¿Cabe una servidumbre de paso a favor de una comunidad? Si. Pero a favor de una comunidad determinada y para un uso determinado. Por ejemplo, el derecho de un pueblo a pasar por una finca para ir a la romería de San Roque. Incluso a pasar todo el pueblo por una finca sin restricción.

Esto es lo que regula el Código Civil. Pero lo que tu planteas va más allá.* El Código Civil solo habla de servidumbres personales a favor de una o más persona o una comunidad. No nos habla del derecho de paso a favor de todo el mundo ni de cualquier uso. 

Una persona, o 500, pueden adquirir un derecho de paso sobre una finca por el uso continuo del mismo. Pero no adquieren a favor de otras personas. Por otra parte, es el uso el que configura el derecho. El paso durante 20 años andando confiere el derecho a pasar andando, pero no en vehículo. En el articulo hablas de la adquisición servidumbres sobre caminos públicos. Deben distinguirse dos tipos de bienes. 

Sobre los bienes patrimoniales de la Administración pueden adquirirse derechos de servidumbre. Dentro de una finca patrimonial de la Administración puede haber un camino y puede adquirirse una servidumbre de paso. Pero con las limitaciones antes referidas: solo a favor de personas determinadas y para usos concretos .

Sobre los bienes de derecho público, entre ellos los caminos de uso público, no pueden adquirirse derechos de servidumbre. Por lo tanto, no podemos hablar de servidumbres sobre caminos públicos.

A la vista de lo expuesto, cabe la siguiente interpretación del art. 54 de la Ley de Montes.



- El artículo habla de “pistas forestales situadas fuera de la red de carreteras”. Por la tanto puede haber:

a) red de carreteras, termino impreciso.

b) caminos o pistas situadas fuera de la red de carreteras que no son forestales; por ejemplo, las que sirven a fincas agrícolas y

c) pistas forestales situadas fuera de la red de carreteras. Las pistas forestales pueden ser privadas, patrimoniales de la administración o públicas.


- Sobre las pistas forestales privadas y patrimoniales de la administración pueden adquirirse servidumbres de paso y su uso debe respetarse. Pero la servidumbre tendrá beneficiarios y usos concretos

.
- Sobre las pistas forestales sobre bienes de dominio publico, como los caminos de uso publico, no se pueden adquirir servidumbres. Pueden existir algunas servidumbres legales. En este caso, deben ser respetadas, pero solo a las personas concretas beneficiarias de las mismas y para su objeto específico.


- La ley al usar el término “servidumbre” parece reconocer otro tipo de derechos de paso que no son realmente servidumbres. Se trataría de paso a fincas “enclavadas” por la restricción de accesos que plantea: por ejemplo casas. No puede calificarse propiamente como una servidumbre, sino como una autorización singular de paso.

* J.L. Felgueroso se refiere a una teoría mía que no se ha incluído en el texto para no crear confusión.

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